近日，国家卫生健康委、国家发展改革委、教育部、财政部、自然资源部、市场监管总局、全国总工会7部门联合印发《关于加快推进普惠托育服务体系建设的意见》（以下简称《意见》）。这一举措意义深远，旨在构建覆盖城乡、普惠可及的托育服务体系，完善生育支持政策，助力建设生育友好型社会。
一、《意见》出台背景
一是坚持问题导向。“十四五”规划明确提出，到“十四五”期末，我国每千人口托位数将提高到4.5个。然而，截至2023年底，全国每千人口托位数为3.38个，距离目标仍存在较大差距。这一差距不仅反映出托育服务供给数量的不足，更凸显了加快推进托育服务体系建设的紧迫性。随着我国经济社会的发展，家庭对托育服务的需求日益增长，托育服务的数量短缺成为制约其发展的重要瓶颈。当前，我国托育服务存在诸多问题，供给不足只是其中之一。价格偏高也是困扰众多家庭的一大难题，许多家庭因高昂的托育费用而望而却步。同时，托育服务质量参差不齐，部分托育机构师资力量薄弱、设施设备简陋，无法为婴幼儿提供优质、安全的照护服务。这些问题相互交织，严重影响了家庭对托育服务的满意度，难以满足家庭在婴幼儿照护方面的实际需求。
二是深化生育支持政策。党的二十届三中全会明确提出，“加强普惠育幼服务体系建设”，为托育服务发展指明了方向。国务院办公厅于2024年出台《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，进一步强调了完善生育支持政策体系的重要性。此次7部门联合发布的《意见》，正是对上述政策的进一步细化和落实，是在国家整体政策框架下，针对托育服务领域的具体行动方案，体现了政策的连贯性和递进性。
二、《意见》核心内容
一是总体目标明确。关于短期目标（2025年）：为了尽快缩小托育服务供给与需求之间的差距，《意见》设定了明确的短期目标，即2025年，实现每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个，新增普惠性托位66万个。通过各种途径新增普惠性托位66万个。这一目标的设定具有很强的针对性和现实意义，旨在在短期内快速增加托育服务的供给量，以满足家庭对托育服务的迫切需求。为实现这一目标，各地将加大资源投入，通过多种方式推动托育机构的建设和发展。关于长期目标（2030年）：要着眼于长远发展，《意见》提出到2030年，要基本建立普惠托育服务体系。这意味着不仅在托育服务的数量上要满足社会需求，更要在服务质量、价格合理性等方面实现全面提升，使家庭托育成本显著降低。届时，普惠托育服务将成为社会托育服务的主体，为家庭提供更加优质、经济、便捷的婴幼儿照护服务，从根本上解决家庭的后顾之忧，为生育友好型社会的建设奠定坚实基础。
二是重点构建“1+N”托育服务体系。“1”——托育综合服务中心：托育综合服务中心在整个托育服务体系中具有核心地位，《意见》要求实现地市级全覆盖。这些托育综合服务中心将承担多种功能，不仅要提供一定数量的示范托位，为其他托育机构树立服务标准和典范，还要开展人员培训工作，提升托育服务从业人员的专业素质。此外，托育综合服务中心还将为家庭提供育儿指导，帮助家长更好地了解婴幼儿的成长发展规律，掌握科学的育儿方法。通过这些综合服务，托育综合服务中心将成为推动托育服务行业发展的重要引擎。“N”——多元供给模式：为了满足不同家庭的多样化需求，《意见》提出构建多元化的托育服务供给模式，即“N”模式。这包括托育机构、社区嵌入式托育、幼儿园托班、用人单位办托、家庭托育点等多种形式。托育机构作为传统的托育服务提供者，将继续发挥其专业优势；社区嵌入式托育服务更加贴近居民生活，方便家长接送；幼儿园托班充分利用幼儿园的资源优势，为2-3岁幼儿提供照护服务；用人单位办托为职工解决后顾之忧，提高职工的工作积极性；家庭托育点则以其灵活性，满足部分家庭个性化的托育需求。这些多元供给模式相互补充，共同构成了覆盖广泛、灵活多样的托育服务网络。
三是落实重点任务。一要加快托育综合服务中心建设。为推动托育综合服务中心的建设，中央预算内资金已给予大力支持，截至目前已支持建设347个托育综合服务中心。根据《意见》要求，到2025年要实现地市全覆盖。这一举措将进一步强化托育服务体系的核心支撑，通过托育综合服务中心的示范引领作用，带动整个托育服务行业的规范化、专业化发展。各地将根据实际情况，合理规划托育综合服务中心的布局，确保其能够辐射周边地区，为更多家庭提供优质的托育服务资源。二要发展社区托育服务。社区托育服务具有贴近居民、方便接送的优势，是构建普惠托育服务体系的重要环节。《意见》强调，新建居住区必须同步配建托育设施，从源头上保障托育服务的供给。对于老城区，由于历史原因可能存在托育设施短缺的问题，将通过城市更新的方式进行补建。同时，推广“公建民营”模式，以提高托育服务的运营效率和质量。三要推进幼儿园开设托育班。鼓励有条件的幼儿园招收2-3岁幼儿，这一举措旨在充分利用幼儿园现有的师资、场地等资源，扩大托育服务供给。然而，在推进过程中，必须确保安全与质量，避免出现“大班额”问题。幼儿园将根据幼儿的年龄特点，合理调整教学内容和管理方式，为2-3岁幼儿提供适宜的照护和教育服务。同时，加强对幼儿园托班的监管，保障幼儿在园期间的身心健康和全面发展。四要支持用人单位办托育。机关、事业单位和国企在社会发展中具有示范引领作用，《意见》鼓励这些单位带头开展托育服务。相关费用可从职工福利费列支，为用人单位办理提供了资金支持。全国总工会也积极响应，已下拨2250万元补助300家“爱心托育用人单位”。用人单位办托不仅能够解决职工的后顾之忧，提高职工的工作满意度和忠诚度，还能促进企业的和谐发展，形成企业与职工的双赢局面。五要促进医疗卫生机构参与。医疗卫生机构在保障婴幼儿健康方面具有专业优势，《意见》要求医疗卫生机构为托育机构提供全面的健康管理服务，包括定期体检、疾病预防、营养指导等。同时，推广中医药服务在托育机构的应用，发挥中医药在婴幼儿保健方面的独特作用。此外，为鼓励医务人员积极参与托育服务，将其服务时长计入基层服务时间，充分调动医务人员的积极性和主动性，为托育机构提供更加专业、优质的医疗保障。
四是落实支持保障措施。在资金与政策方面，为降低托育机构的运营成本，《意见》提出托育机构用水电气执行居民价格，这将有效减轻托育机构的负担。同时，地方政府可根据实际情况，为托育机构提供运营补贴，进一步支持其发展。对于民办普惠托育机构，为保障其服务的普惠性，收费实行政府指导价，确保家庭能够享受到价格合理的托育服务。这些资金与政策支持措施，将为托育服务行业的发展创造良好的政策环境，促进托育机构的健康发展。在人才培养方面，托育服务的质量关键在于人才，《意见》强调高校要增设托育专业，加强托育服务相关专业人才的培养。同时，推行“岗位+培训+就业”一体化模式，通过与托育机构合作，为学生提供实习和就业机会，使学生在学习过程中能够接触到实际工作场景，提高其专业技能和实践能力。此外，加强对现有托育服务从业人员的培训，不断提升其专业素养和服务水平，为托育服务行业的发展提供坚实的人才支撑。在监管与安全方面，托育服务涉及婴幼儿的健康和安全，必须加强监管。《意见》明确将托育服务纳入公共安全重点保障范围，定期开展“双随机、一公开”抽查，确保托育机构依法依规运营。2024年市场监管部门共查处36起托育机构价格违法案件，彰显了对托育服务市场监管的力度。通过加强监管，规范托育机构的服务行为，保障婴幼儿的合法权益，为家庭提供放心的托育服务。
三、政策亮点与挑战
首先，政策亮点十分突出。七部门联合发文有利于形成政策合力。在托育服务体系建设中，不同部门承担着不同的职责。例如，教育部门负责管理幼儿园托班，确保幼儿教育的质量和规范；卫健部门则着重负责托育机构的卫生保健工作，保障婴幼儿的身体健康。各部门之间的协同合作，能够实现资源共享、优势互补，避免政策的碎片化和重复建设，提高政策的执行效率和效果。《意见》提出的多元供给模式覆盖社区、单位、家庭等多个场景，能够满足不同家庭的差异化需求。对于工作繁忙的双职工家庭，社区嵌入式托育和用人单位办托提供了便捷的选择；对于注重个性化服务的家庭，家庭托育点可能更符合其需求；而幼儿园托班则为有入园需求的家庭提供了无缝衔接的托育服务。这种多元化的供给模式，充分考虑了不同家庭的实际情况，使托育服务更加贴近家庭需求，提高了托育服务的可及性和满意度。通过公建民营、税费优惠等多种措施，《意见》致力于降低托育价格，使更多家庭能够享受到普惠性托育服务。例如，济南“泉心托”通过优化运营模式和政策支持，其价格较市场低40%，为家庭减轻了经济负担。成本控制不仅有助于提高家庭对托育服务的接受度，也有利于托育服务行业的可持续发展，使托育服务能够真正惠及广大民众。
其次，必须积极应对挑战。尽管《意见》提出了一系列支持托育服务发展的政策措施，但民办托育机构在实际运营中仍面临盈利难题。此外，托育服务行业前期投入较大，回报周期较长，且受到场地、师资等成本因素的影响，民办机构的盈利能力有限。这使得一些民办机构在发展托育服务时积极性不高，影响了市场化的动力。在老城区补建托育设施面临诸多困难，部分居民担心托育设施建设会带来噪音、交通拥堵等问题，对其建设存在抵触情绪。同时，目前缺乏容积率奖励等激励措施，使得开发商和物业在参与老城区托育设施改造时缺乏积极性。此外，老城区土地资源紧张，寻找合适的场地进行托育设施建设难度较大，这些因素都给老城区托育服务的发展带来了挑战。家庭托育点具有规模小、分布散的特点，给监管带来了较大压力。由于监管资源有限，难以对众多家庭托育点进行全面、细致的监管。如何在保障家庭托育点灵活性的同时，确保其服务质量和安全，是监管部门面临的一大挑战。需要创新监管方式，充分利用信息化手段，提高监管效率，保障家庭托育点的规范运营。
四、注重国际经验与本土实践相结合
OECD国家的数据显示，托育覆盖率每提高10个百分点，生育意愿提升约1.2‰。这表明托育服务的发展与生育意愿之间存在着密切的关联。在一些发达国家，完善的托育服务体系为家庭提供了便利的婴幼儿照护条件，使家庭在生育决策时减少了后顾之忧，从而提高了生育意愿。这些国际经验为我国推进普惠托育服务体系建设提供了有益的借鉴，证明了发展托育服务对于促进生育具有积极作用。
目前，山东济南正积极探索托育服务发展模式，打造了“泉心托”品牌。该品牌涵盖社区、农村、企事业单位等多种托育模式，通过整合各方资源，为不同地区、不同需求的家庭提供多样化的托育服务。例如，在社区设立嵌入式托育机构，方便居民接送；在农村地区开展托育服务试点，满足农村家庭的需求；鼓励企事业单位为职工提供托育服务，解决职工的后顾之忧。“泉心托”品牌的成功实践，为其他地区提供了可复制的经验，展示了托育服务多元化发展的可行性和有效性。上海、成都等地的试点显示，当托育服务价格控制在人均可支配收入10%-15%时，托育服务具有较高的可持续性。这一经验为各地制定托育服务价格政策提供了参考依据。在推进普惠托育服务体系建设过程中，各地可以根据当地的经济发展水平和居民收入情况，合理确定托育服务价格，既要保障托育机构的运营成本和合理利润，又要确保家庭能够承受，实现托育服务的可持续发展。
五、政策影响与展望
一是对生育率的潜在影响。《意见》的实施对于生育率的提升具有潜在的积极影响。托育服务是影响家庭生育决策的重要因素之一，完善的托育服务体系能够减轻家庭养育子女的负担，提高家庭的生育意愿。若《意见》能够与个税抵扣、购房优惠等其他生育支持政策联动，可能产生乘数效应，进一步激发家庭的生育意愿。例如，家庭在享受普惠托育服务的同时，还能获得个税抵扣等经济优惠，将在一定程度上缓解家庭养育子女的经济压力，从而提高生育率。
二是社会治理意义。托育服务不仅是一项民生工程，更是观察中国公共服务现代化的重要窗口。构建普惠托育服务体系，体现了政府对民生问题的高度关注，是提升社会治理能力和水平的重要举措。通过推进托育服务体系建设，政府能够更好地满足人民群众对美好生活的向往，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。同时，托育服务的发展也将带动相关产业的发展，促进就业，为经济社会发展注入新的活力。
总而言之，《关于加快推进普惠托育服务体系建设的意见》通过构建“1+N”体系、推动多元供给和强化支持保障措施，致力于推动普惠托育服务从“有”到“优”的转变。然而，政策的成功实施取决于多个关键因素，其中财政可持续性是保障托育服务体系建设持续推进的基础；市场参与度决定了托育服务的供给活力和创新能力；监管平衡性则确保了托育服务的质量和安全。2025年将是检验政策落地的关键节点，各地需根据实际情况，切实落实《意见》要求，加强部门协同合作，充分调动各方积极性，共同推动普惠托育服务体系建设，为建设生育友好型社会奠定坚实基础。（作者：杨宜勇，中宏观察家、中国宏观经济研究院高级顾问、国家发展改革委市场与价格研究所原所长）
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